IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA
Lecce - Sezione Terza
ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 386 del 2018, proposto da Candita Tommaso,
rappresentato e difeso dall'avvocato Euprepio Curto, con domicilio
digitale come da P.E.C. da registri di giustizia;
contro Agenzia delle dogane e dei monopoli - Ufficio dei monopoli
per la Puglia, la Basilicata e il Molise - Sezione operativa
territoriale di Brindisi, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello
Stato, domiciliata ex lege in Lecce, Piazza S. Oronzo;
per l'annullamento:
del provvedimento n. 24 del 7 febbraio 2018 dell'Agenzia
delle dogane e dei monopoli - Ufficio dei monopoli per la Puglia, la
Basilicata e il Molise - Sezione operativa territoriale di Brindisi;
di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Agenzia delle
dogane e dei monopoli - Ufficio dei monopoli per la Puglia, la
Basilicata e il Molise - Sezione operativa territoriale di Brindisi;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 luglio 2018 la
dott.ssa Maria Luisa Rotondano e uditi per le parti l'avvocato E.
Curto e l'Avvocato dello Stato G. Marzo.
Fatto e diritto
1. - Con l'atto introduttivo del presente giudizio, ritualmente
notificato il 28 marzo 2018 e depositato il 12 aprile 2018, il
ricorrente - gia' titolare di patentino per la vendita di generi di
monopolio, nell'esercizio bar ubicato in Francavilla Fontana alla via
Oria, n. 99 - ha impugnato, domandandone l'annullamento:
1) il provvedimento n. 24 del 7 febbraio 2018, con cui
l'Agenzia delle dogane e dei monopoli - Ufficio dei monopoli per la
Puglia, la Basilicata e il Molise - Sezione operativa territoriale di
Brindisi, in riscontro all'istanza del 1° dicembre 2017 per il
rinnovo biennale del citato patentino:
«Atteso che il Consiglio di Stato nella sentenza n. 2028/15
ha motivato: "Il rinnovo non e' altro, in relazione alla durata
biennale del titolo, che un rinnovato rilascio, onde devono
logicamente ritenersi necessari a tal fini anche i presupposti
normativi richiesti per quest'ultimo alla data in cui il rinnovo e'
richiesto";
Visto l'ormai consolidato orientamento della giustizia
amministrativa e da ultimo il Tribunale amministrativo regionale
Lecce, con sentenza n. 2466/15, secondo cui il rinnovo del patentino
non e' ancorato al solo profilo della verifica del reddito, ma
costituisce un nuovo momento di valutazione di tutti i requisiti di
legittimita' ed opportunita' del punto vendita;
Vista la documentazione allegata all'istanza e valutati i dati
riportati nella dichiarazione sostitutiva di atto notorio resa
dall'istante che dichiarava, tra l'altro, "di non avere pendenze
fiscali e/o morosita' verso l'Erario o verso il Concessionario della
riscossione definitivamente accertate o risultanti da sentenze non
impugnabili";
Vista la nota P.E.C. prot. n. 88059 del 18 dicembre 2017 con la
quale si chiedeva all'Agenzia delle entrate - Riscossione, se il sig.
Candita Tommaso "..... avesse pendenze fiscali e/o morosita' verso
l'Erario o verso il Concessionario della Riscossione definitivamente
accertate o risultanti da sentenze non impugnabili...." come
dichiarato dallo stesso ai sensi dell'art. 11 del decreto del
Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998, n. 403;
Vista la nota P.E.C. pervenuta da Agenzia entrate - Riscossione
in data 20 dicembre 2017, assunta al prot. n. 88865», con la quale la
stessa comunicava l'esistenza, a carico del ricorrente, di talune
cartelle di pagamento;
«Viste le osservazioni pervenute in data 15 gennaio 2018» (da cui
risulta, per talune cartelle l'avvenuta presentazione della domanda
di definizione agevolata, per altra cartella la proposizione di
ricorso, e per altre ancora l'intenzione di presentare - «sara'
presentata» - domanda di definizione agevolata) e «.... Considerato
che la succitata documentazione non ha fornito elementi nuovi, tali
da consentire una rivalutazione della decisione presa;
Considerato quanto emerso dal controllo della veridicita' presso
l'Agente della riscossione in merito a quanto dichiarato nell'atto
notorio presentato ovvero la presenza di pendenze verso il
Concessionario;
Considerato che nell'atto notorio la presenza di tali situazioni
debitorie non regolarizzate non erano state segnalate al punto 7)
dello stesso;
Considerato, pertanto, che il Titolare dell'autorizzazione e'
incorso in quanto previsto dall'art. 76 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 445/2000 in merito ad una dichiarazione risultata
non veritiera";
ha determinato la reiezione dell'istanza di rinnovo del patentino
(di cui in premessa) e la contestuale soppressione del patentino n.
200094/BR di che trattasi;
2) ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale.
A sostegno dell'impugnazione interposta ha dedotto:
1) difetto e carenza di motivazione, violazione e falsa
applicazione dell'art. 76 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 445/2000;
2) eccesso di potere sotto il profilo del travisamento dei
fatti e illogicita' manifesta;
3) violazione del principio di ragionevolezza e
proporzionalita'.
Si e' costituita in giudizio, per il tramite dell'Avvocatura
distrettuale erariale, l'Agenzia delle dogane e dei monopoli -
Ufficio dei monopoli per la Puglia, la Basilicata e il Molise -
Sezione operativa territoriale di Brindisi, contestando in toto le
avverse pretese e chiedendo la reiezione del gravame.
Con «memoria conclusionale» depositata agli atti del giudizio in
data 29 maggio 2018, parte ricorrente ha prospettato dubbi di
costituzionalita' in ordine all'art. 75 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 445/2000, chiedendo che l'adito Tribunale voglia,
«in qualsiasi caso, in relazione alla natura e agli effetti dell'art.
76 decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000, e, piu'
complessivamente, all'intera normativa applicata, dichiarare
esistenti profili di dubbia costituzionalita'».
Alla pubblica udienza del 3 luglio 2018, su richiesta di parte,
la causa e' stata introitata per la decisione.
2. - Rileva, innanzitutto, il Collegio che l'impugnato diniego
risulta motivato dalla pubblica amministrazione resistente sulla
scorta dell'omessa dichiarazione, da parte dell'istante, di taluni
debiti verso l'Erario (e cioe', la preesistenza di talune cartelle di
pagamento, come risultante dalla nota P.E.C. pervenuta dall'Agenzia
delle entrate - Riscossione in data 20 dicembre 2017 e viste le
osservazioni ricevute in data 15 gennaio 2018, da cui risulta, per
talune cartelle l'avvenuta presentazione della domanda di definizione
agevolata, per altra cartella la proposizione di ricorso, e per altre
ancora l'intenzione di presentare domanda di definizione agevolata,
omettendo qualsiasi valutazione sull'entita' - minima o meno - dei
relativi importi e, quindi, in maniera del tutto automatica), ai
sensi, sostanzialmente (a ben vedere), dell'art. 75 del decreto del
Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000 n. 445.
E' opportuno rammentare che l'art. 75 («Decadenza dai benefici»)
del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445
(«Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di documentazione amministrativa») dispone che:
«1. Fermo restando quanto previsto dall'art. 76, qualora dal
controllo di cui all'art. 71 emerga la non veridicita' del contenuto
della dichiarazione, il dichiarante decade dai benefici eventualmente
conseguenti al provvedimento emanato sulla base della dichiarazione
non veritiera».
La granitica giurisprudenza formatasi in «subiecta materia» (ex
plurimis, Consiglio di Stato, Sezione Quinta, 9 aprile 2013, n. 1933)
ha osservato che il su riportato art. 75 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 445/2000 «si inserisce in un contesto in cui alla
dichiarazione sullo status o sul possesso di determinati requisiti e'
attribuita funzione probatoria, da cui il dovere del dichiarante di
affermare il vero.
Ne consegue che la dichiarazione "non veritiera" al di la' dei
profili penali, ove ricorrano i presupposti del reato di falso,
nell'ambito della disciplina dettata dalla legge n. 445 del 2000,
preclude al dichiarante il raggiungimento dello scopo cui era
indirizzata la dichiarazione o comporta la decadenza dall'utilitas
conseguita per effetto del mendacio».
Pertanto, «In tale contesto normativo, in cui la "dichiarazione
falsa o non veritiera" opera come fatto, perde rilevanza l'elemento
soggettivo ovvero il dolo o la colpa del dichiarante» (Consiglio di
Stato, Sezione Quinta, cit., n. 1933/2013), «poiche', se cosi' fosse,
verrebbe meno la ratio della disciplina che e' volta a semplificare
l'azione amministrativa, facendo leva sul principio di
autoresponsabilita' del dichiarante» (Consiglio di Stato, Sezione
Quinta, 27 aprile 2012, n. 2447): sicche' ogni eventuale ulteriore
circostanza, «senz'altro rilevante in sede penale, in quanto ostativa
alla configurazione del falso ideologico, attesa la mancanza
dell'elemento soggettivo, ovvero della volonta' cosciente e non
coartata di compiere il fatto e della consapevolezza di agire contro
il dovere giuridico di dichiarare il vero, non assume rilievo
nell'ambito della legge n. 445 del 2000, in cui il mendacio rileva
quale inidoneita' della dichiarazione allo scopo cui e' diretto»
(Consiglio di Stato, Sezione Quinta, cit., n. 1933/2013).
Ai sensi della normativa generale di cui all'art. 75 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 445 del 2000, quindi, «la non
veridicita' di quanto autodichiarato rileva sotto un profilo
oggettivo e conduce alla decadenza dei benefici ottenuti con
l'autodichiarazione non veritiera»; cosi' la sentenza 13 settembre
2016, n. 9699) (T.A.R. Lazio, Roma, Sezione Terza ter, 24 maggio
2017, n. 6207), «senza che tale disposizione lasci margine di
discrezionalita' alle Amministrazioni (cfr. ad es. CdS 1172\2017)»
(T.A.R. Liguria, Genova, Sezione Prima, 14 giugno 2017, n. 534).
In definitiva, per effetto della suddetta esegesi consolidata
(tale da assurgere al rango di «diritto vivente», sicche' neppure e'
possibile per il Tribunale operare una c.d. «interpretazione
costituzionalmente conforme»):
l'applicazione dell'art. 75 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 445/2000 comporta l'automatica decadenza dal beneficio
eventualmente gia' conseguito, non residuando, nell'applicazione
della predetta norma, alcun margine di discrezionalita' alle PP.AA.
che, in sede di controllo (d'ufficio) ex art. 71 del medesimo Testo
Unico, si avvedano della (oggettiva) non veridicita' delle
autodichiarazioni, posto che tale norma prescinde, per la sua
applicazione, dalla condizione soggettiva del dichiarante,
attestandosi (unicamente) sul dato oggettivo della non veridicita',
rispetto al quale risulta, peraltro, del tutto irrilevante il
complesso delle giustificazioni addotte dal dichiarante medesimo;
parimenti, tale disposizione, nel contemplare la decadenza
dai benefici conseguenti al provvedimento emanato sulla base delle
dichiarazioni non veritiere, impedisce (ovviamente e a fortiori, come
nel caso di specie) anche l'emanazione del provvedimento (ampliativo)
di accoglimento dell'istanza tendente ad ottenere i benefici dalla
pubblica amministrazione.
3. - Tuttavia, la predetta norma (art. 75 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 445/2000), intesa alla stregua
dell'illustrato «diritto vivente», nel suo meccanico automatismo
legale (del tutto decontestualizzato dal caso specifico) e nella sua
assoluta rigidita' applicativa (che non conosce eccezioni), sembra al
Collegio incostituzionale, per violazione dei principi di
ragionevolezza, proporzionalita' e uguaglianza sanciti dall'art. 3
della Costituzione.
4. - Ed invero, «il giudizio di ragionevolezza, lungi dal
comportare il ricorso a criteri di valutazione assoluti e
astrattamente prefissati, si svolge attraverso ponderazioni relative
alla proporzionalita' dei mezzi prescelti dal legislatore nella sua
insindacabile discrezionalita' rispetto alle esigenze obiettive da
soddisfare o alle finalita' che intende perseguire, tenuto conto
delle circostanze e delle limitazioni concretamente sussistenti.
Sicche', ... l'impossibilita' di fissare in astratto un punto oltre
il quale scelte di ordine quantitativo divengono manifestamente
arbitrarie e, come tali, costituzionalmente illegittime, non puo'
essere validamente assunta come elemento connotativo di un giudizio
di merito, essendo un tratto che si riscontra ... anche nei giudizi
di ragionevolezza.
Del resto, ..., le censure di merito non comportano valutazioni
strutturalmente diverse, sotto il profilo logico, dal procedimento
argomentativo proprio dei giudizi valutativi implicati dal sindacato
di legittimita', differenziandosene, piuttosto, per il fatto che in
quest'ultimo le regole o gli interessi che debbono essere assunti
come parametro del giudizio sono formalmente sanciti in norme di
legge o della Costituzione» (Corte costituzionale, 22 dicembre 1988,
n. 1130).
In conclusione:
per un verso, il giudizio di ragionevolezza della norma di
legge deve essere necessariamente ancorato al criterio di
proporzionalita', rappresentando quest'ultimo «diretta espressione
del generale canone di ragionevolezza (ex art. 3 Cost.)» (Corte
costituzionale, 1° giugno 1995, n. 220);
per altro verso, la ragionevolezza va intesa come forma di
razionalita' pratica (tenuto conto, appunto, «delle circostanze e
delle limitazioni concretamente sussistenti» - Corte costituzionale,
cit., n. 1130/1988), non riducibili alla mera (e sola) astratta
razionalita' sillogistico - deduttiva e logico - formale, laddove
(invece) la ragione (pratica e concreta) deve essere aperta
all'impatto che su di essa esplica il caso, il fatto, il dato di
realta' (che diventa esperienza giuridica), solo cosi' potendo
(doverosamente) valutarsi l'adeguatezza del mezzo al fine, la
ragionevolezza «intrinseca», in uno agli (eventuali) esiti ed effetti
sproporzionati e/o paradossali che possono concretamente derivare da
una regola generale apparentemente ed astrattamente logica.
In tal senso, il giudizio di ragionevolezza, lungi dal limitarsi
alla (sola) valutazione della singola situazione oggetto della
specifica controversia da cui sorge il giudizio incidentale di
legittimita' costituzionale, si appalesa idoneo (traendo spunto da
quest'ultima) a vagliare gli effetti della legge sull'intera realta'
sociale che la legge medesima e' chiamata a regolare, anche in
funzione dell'«"esigenza di conformita' dell'ordinamento a valori di
giustizia e di equita'" ... ed a criteri di coerenza logica,
teleologica .... , che costituisce un presidio contro l'eventuale
manifesta irrazionalita' o iniquita' delle conseguenze della stessa»
(sentenza n. 87 del 2012)» (Corte costituzionale, sentenza 10 giugno
2014, n. 162).
E tanto anche confrontando i benefici che derivano dall'adozione,
per dir cosi', «neutra» del provvedimento con i suoi «costi», e
valutando l'eventuale inadeguata penalizzazione degli altri diritti e
interessi di rango costituzionale contestualmente in gioco
(bilanciamento).
5. - Orbene, l'illustrata fattispecie di «automatismo
legislativo» di cui all'art. 75 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 445/2000, intesa alla stregua del «diritto vivente»,
non sfugge, ad avviso meditato del Collegio, a forti dubbi di
incostituzionalita' per violazione dei principi di proporzionalita',
ragionevolezza e uguaglianza, di cui all'art. 3 della Costituzione.
5.1 - Ed invero, le conseguenze decadenziali (definitive) dal
beneficio (peraltro, latu sensu sanzionatorie), legate alla non
veridicita' obiettiva della dichiarazione, e, a fortiori,
l'impedimento a conseguire il beneficio medesimo, ai sensi del citato
art. 75 del decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000,
appaiono al Tribunale irragionevoli e incostituzionali, contrastando
con il principio di proporzione, che e' alla base della razionalita'
che, a sua volta, informa il principio di uguaglianza sostanziale, ex
art. 3 della Costituzione.
E tanto ove si considerino (innanzitutto e in via dirimente) il
meccanico automatismo legale (del tutto «slegato» dalla fattispecie
concreta) e l'assoluta rigidita' applicativa della norma in
questione, che (da un lato) impone tout court (senza alcun distinguo,
ne' gradazione) la decadenza dal beneficio (o l'impedimento al
conseguimento dello stesso), a prescindere dall'effettiva gravita'
del fatto contestato (sia per le fattispecie in cui la dichiarazione
non veritiera riveste un'incidenza del tutto marginale rispetto
all'interesse pubblico perseguito dalla pubblica amministrazione, sia
per quelle nelle quali tale dichiarazione risulta in netto contrasto
con tale interesse, riservando, quindi, il medesimo trattamento a
situazioni di oggettiva diversa gravita'), e (dall'altro) non
consente di escludere nemmeno le ipotesi di non veridicita' delle
autodichiarazioni su aspetti di minima rilevanza concreta, con ogni
possibile (e finanche prevedibile) abnormita' e sproporzione delle
relative conseguenze, rispetto al reale disvalore del fatto commesso.
5.2 - Sotto altro profilo, inoltre, l'assoluta rigidita'
applicativa dell'art. 75 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 445/2000 appare eccessiva, in quanto non consente (parimenti
irragionevolmente e inadeguatamente) di valutare l'elemento
soggettivo (dolo - la c.d. coscienza e volonta' di immutare il vero -
ovvero colpa, grave o meno - nell'ipotesi di fatto dovuto a mera
leggerezza o negligenza dell'agente) della dichiarazione
(oggettivamente) non veritiera, nella naturale (e contestuale) sede
del procedimento amministrativo (o anche, laddove la pubblica
amministrazione lo ritenga, nell'ambito del pertinente giudizio
penale).
5.3 - Ne' puo' ritenersi che i suddetti dubbi di
costituzionalita' possano essere superati facendo leva sulla ratio
sottesa alla disposizione di che trattasi, rinvenibile, secondo il
diritto «vivente» (cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, Sezione
Quinta, cit., n. 2447/2012), nel principio generale di
semplificazione amministrativa (cui si accompagna l'affermazione
dell'autoresponsabilita' - «oggettiva» - del dichiarante).
E' ben vero, infatti, che l'art. 75 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 445/2000 debba qualificarsi quale norma generale
di semplificazione amministrativa.
Tuttavia, proprio in quanto tale, la suddetta norma, se, da un
lato, e' sicuramente volta a rendere piu' efficiente ed efficace
l'azione dell'Amministrazione pubblica (buon andamento, ai sensi
dell'art. 97 della Costituzione), dall'altro e' (altrettanto
inequivocabilmente) finalizzata a garantire i diritti dei singoli
costituzionalmente tutelati e di volta in volta coinvolti nel
procedimento amministrativo attivato (e nell'ambito del quale sono
state rese le autodichiarazioni medesime): si pensi, ad esempio, al
diritto allo studio (art. 34), al diritto alla salute (art. 32), al
diritto al lavoro (articoli 4 e 35), al diritto all'assistenza
sociale (art. 38), al diritto di iniziativa economica privata (art.
41, come nel caso di specie).
Sicche', anche nella prospettiva del necessario bilanciamento
degli interessi costituzionali coinvolti (nonche' della massima
espansione possibile delle relative tutele), il rigido automatismo
applicativo (in uno ai correlati e definitivi effetti preclusivi e/o
decadenziali) si rivela, in concreto, lesivo del doveroso equilibrio
fra le diverse esigenze in gioco, e persino tale da pregiudicare
definitivamente proprio quei diritti costituzionali del singolo alla
cui migliore e piu' rapida realizzazione la norma di semplificazione
de qua e', in definitiva, finalizzata.
E tanto vieppiu' allorche' si consideri che l'art. 40
(«Certificati») del decreto del Presidente della Repubblica 28
dicembre 2000, n. 445 («Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di documentazione amministrativa»), come
modificato dall'art. 15, comma 1, lettera a), legge 12 novembre 2011,
n. 183, ha disposto che «01. Le certificazioni rilasciate dalla
pubblica amministrazione in ordine a stati, qualita' personali e
fatti sono valide e utilizzabili solo nei rapporti tra privati. Nei
rapporti con gli organi della pubblica amministrazione e i gestori di
pubblici servizi i certificati e gli atti di notorieta' sono sempre
sostituiti dalle dichiarazioni di cui agli articoli 46 e 47» e che
«02. Sulle certificazioni da produrre ai soggetti privati e' apposta,
a pena di nullita', la dicitura: "Il presente certificato non puo'
essere prodotto agli organi della pubblica amministrazione o ai
privati gestori di pubblici servizi"»: sicche', in definitiva,
essendo il privato obbligato, e non piu' (meramente) facultato, a
presentare alle PP.AA. le «dichiarazioni di cui agli articoli 46 e
47», la semplificazione de qua si risolve, in ultima analisi, per un
verso, nella (sicura) diminuzione degli adempimenti a carico
dell'amministrazione pubblica (a fronte dei controlli d'ufficio,
«anche a campione», ai sensi dell'art. 71 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 445/2000), e, per altro verso, nell'eccessiva
(considerate le conseguenze automatiche derivanti dall'eventuale
dichiarazione non veritiera, ex art. 75 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 445/2000) autoresponsabilita' («oggettiva») del
privato medesimo.
6. - Pertanto, rispetto ad una disposizione - l'art. 75 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000 -, nel
significato in cui essa «vive» nella (costante) applicazione
giudiziale, il Collegio non puo' che sollevare la questione di
legittimita' costituzionale, tenuto conto, per quanto innanzi
esposto, che la stessa appare non superabile in via interpretativa
(in ragione, appunto, del «diritto vivente») e non manifestamente
infondata.
7. - Inoltre, l'intervento del Giudice delle leggi appare
assolutamente necessario nella presente controversia, non potendosi
prescindere dalla definizione (necessariamente e logicamente
pregiudiziale) di tale questione ai fini della decisione del presente
giudizio (in cui viene all'esame, per l'appunto, una fattispecie
nella quale la pubblica amministrazione ha fatto pedissequa ed
automatica applicazione della norma in questione, a prescindere da
qualsivoglia valutazione in ordine all'entita' - minima o meno - dei
debiti erariali emersi nel caso concreto), in quanto, nell'ipotesi in
cui il citato art. 75 del decreto del Presidente della Repubblica n.
445/2000 dovesse essere dichiarato incostituzionale, verrebbe meno
l'unico presupposto normativo posto, sostanzialmente (a ben vedere),
a fondamento del gravato diniego, nel mentre, in caso contrario, il
gravame sarebbe infondato alla stregua delle censure formulate dalla
parte ricorrente.
8. - Il Collegio, in conclusione, ritiene che la questione di
legittimita' costituzionale, per contrasto con i principi di
ragionevolezza, proporzionalita' e uguaglianza di cui all'art. 3
della Costituzione, dell'art. 75 del decreto del Presidente della
Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, sia rilevante (sussistendo,
appunto, il nesso di assoluta pregiudizialita' tra la soluzione della
prospettata questione di legittimita' costituzionale e la decisione
del presente giudizio) e non manifestamente infondata, e debba,
conseguentemente, essere rimessa all'esame della Corte
costituzionale, mentre il giudizio in corso deve essere sospeso fino
alla decisione della Consulta.